Pobreza, desigualdad y políticas públicas (página 2)

En los términos con que caracterizamos el
concepto de
desigualdad de ingresos en el
punto anterior, se observa en este caso una reducción de
un concepto básicamente multidimensional a una sola
dimensión monetaria, lo que facilita su
cuantificación. Además, este tratamiento del
problema lleva a considerar la pobreza como
una variable de tipo absoluta. Nótese que este
último paso, aún dentro de la misma metodología, admite opciones. Así,
la OCDE utiliza un concepto de línea de pobreza definida
en términos relativos, como una línea que se
encuentra a cierta distancia por debajo del ingreso promedio del
conjunto de la comunidad.

El problema principal, sin embargo, reside en la
reducción de un concepto sumamente complejo a una sola
dimensión, que puede no estar captando precisamente los
problemas
relevantes que queremos captar. En particular podríamos
estar ignorando distintos tipos de pobreza, cuyo tratamiento
requiere de distintos tipos de atención desde el ámbito de la
política
pública, según cuáles sean las diferentes
autopercepciones y motivaciones (Irarrázabal, 1991) que
los individuos en situación similar de pobreza puedan
tener y sus posibilidades reales, y diferentes, de superar
eventualmente la misma.

Así por ejemplo, determinados instrumentos de
política, pueden generar en algunos casos de pobreza,
procesos de
dependencia crónica de la política asistencial,
mientras que en otros, los mismos instrumentos pueden resultar
sumamente eficaces como mecanismos facilitadores del cambio de
situación.

A este respecto, puede consultarse la interesante
discusión sobre los conceptos de "habilitación" y
pobreza, y sus implicancias para la política
social, en Irarrázaval (1995), Tironi (1995) y
Fontaine (1995).

Una aproximación a la complejidad del concepto de
pobreza, puede encontrarse en la siguiente definición de
Oscar Altimir: "un síndrome situacional en el que se
asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de
vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones
sanitarias, una inserción inestable en el aparato
productivo, actitudes de
desaliento y anomia, poca participación en los mecanismos
de integración social, y quizá la
adscripción a una escala particular
de valores,
diferenciada en alguna medida de la del resto de la sociedad" (Cf.
Batthyány et al, 2004). Nótese que la
definición de Altimir que reproducimos, data de un
trabajo de
1979. Un cuarto de siglo después, avances en modernidad
mediante, seguramente requeriría la incorporación
de algunas dimensiones adicionales, cuya carencia hoy,
también podrían asociarse a una situación de
pobreza.

2.- El problema
desde el punto de vista de las políticas
públicas

2.1. Admitamos por el momento, a fin de continuar con
nuestra argumentación, que cuando hablamos de
políticas públicas, nos estaremos refiriendo a
decisiones que afectan la distribución de bienes
socialmente valorados (riqueza, libertad,
seguridad,
derechos, etc.),
tomadas por las autoridades y que son vistas como obligatorias
por el resto de la sociedad. Así entendido el concepto de
políticas públicas, podemos reconocer que a lo
largo de la historia, los problemas de
pobreza y de desigualdad pronunciada de ingresos, no siempre han
estado dentro
de la esfera de las mismas, por lo menos, no en el sentido que
hoy lo están.

En segundo lugar, al hablar de políticas
públicas, es muy difícil evitar el tránsito
permanente entre el plano objetivo,
donde se intenta comprender y explicar la realidad, y el plano
normativo, donde se intenta buscar criterios adecuados para
operar sobre la misma, para transformarla en forma radical,
modificarla parcialmente o también, conservarla tal cual
está. Es decir, se puede coincidir en el diagnóstico de un problema y no coincidir
en lo que debe hacerse para solucionarlo o lo que es más,
no coincidir siquiera en que deba hacerse algo.

Se puede buscar cierto objetivo –o declarar que se
busca- y obtener un resultado inconsistente con nuestro objetivo.
Lo que es más, esta inconsistencia puede haber sido
buscada desde el principio. Se puede diseñar cierta
política para obtener determinados resultados, obtener los
mismos, pero después comprobar que los resultados se
obtuvieron por el efecto de otros factores intervinientes y que
en realidad, la política diseñada resultó
inocua, contraproducente o sólo tuvo un efecto
marginal

Por lo tanto, cuando hablamos de políticas
públicas, hablamos de objetivos
generales, políticas concretas, instrumentos
específicos, implementación detallada… pero
resultados inciertos. Es decir, se debe extremar el cuidado en el
ciclo completo de una buena política: diagnóstico
correcto del problema y de las variables
intervinientes, formulación y diseño
cuidadoso, transparencia en el proceso de
elaboración, intereses en juego,
objetivos en conflicto,
implementación minuciosa, evaluación
y calidad de los
resultados, consistencia con (y entre) los objetivos perseguidos,
etc.

2.2. A modo de ejemplo, y al solo efecto de hacer
la lectura de
este modesto trabajo un poco más amena, permítaseme
ser políticamente incorrecto en lo que resta del mismo, al
menos en dos sentidos: en criticar una columna
periodística de la cátedra de una manera
políticamente incómoda y en
cuestionar un lugar común de la opinión
generalizada de los partidarios de la
Concertación.

Al intentar responder la pregunta de si Chile es hoy
más inequitativo que ayer, Hardy (2005) hace un excelente
resumen de los principales datos del
problema: "Menos pobres, mejor distribución del ingreso en
el 90% de la población y mayor concentración de
la riqueza en el 10% más rico, son los rasgos que
caracterizan la inequidad chilena por contraste con el resto de
Latinoamérica".

Este resumen, que comparto, le sirve a la autora para
responder negativamente a la pregunta formulada y para sintetizar
las tareas por delante, lo que también comparto. Pero la
autora sostiene que al señalar los avances logrados en
estas materias, lo hace "en reconocimiento de una trayectoria que
la Concertación inició y que nos permite afirmar
que, de no mediar estos avances, Chile no estaría logrando
mejorar, como de hecho ha ocurrido y lo muestran los sucesivo
informes
mundiales del PNUD, sus indicadores de
desarrollo
humano, reduciendo desigualdades que caracterizaban a nuestro
país a comienzos de la década pasada" (la negrita
es nuestra). Esto no lo comparto plenamente.

Dado que puedo arriesgar ser ameno y
políticamente incorrecto, pero no inmolarme, voy a
concentrarme en esta oportunidad, solamente en el tema de la
pobreza y voy a reducir mi comentario crítico a lo
siguiente: en la posición representada en la cita
anterior, existe al menos una subestimación significativa
del efecto que el crecimiento
económico registrado durante el período
analizado, pudo haber tenido sobre la reducción de la
pobreza, o lo que es lo mismo, el efecto de las políticas
adoptadas en la materia por la
Concertación, una vez que se descuenta el efecto "altas
tasas de crecimiento económico", está
sobrestimado.

2.3. Que la reducción de la pobreza
ocurrió, y en un grado dramático por lo
demás, es un hecho indisputable. Eduardo Engel dice a este
respecto, en una columna de hace unos años: "Sin exagerar,
esta es la experiencia más exitosa en reducir la pobreza
en una década en la historia de la humanidad" (la
itálica es nuestra). Nuestro comentario sin embargo, se
orienta más bien a analizar los orígenes y
quizás la causa más importante de este
fenómeno.

Comenzaremos nuestro argumento, citando a un autor libre
de toda sospecha en esta materia. En ocasión de un
provocador artículo de Novak (1999), sobre la crisis de la
socialdemocracia, la revista
Estudios Públicos presentó simultáneamente
las críticas formuladas al mismo desde el lado
socialdemócrata, nada menos que por Anthony Giddens (
padre intelectual de "la Tercera Vía"), John Lloyd (editor
asociado del New Statesman) y Paul Ormerod (a la sazón
presidente de Post-Orthodox Economics). Este último,
reconoce en su artículo, fuertemente crítico del de
Novak por lo demás, lo siguiente: "Paradójicamente,
lo que ha demostrado ser el mecanismo más importante de
justicia
social es el modo de producción capitalista y no el concepto de
socialdemocracia.

La capacidad del capitalismo de
generar un crecimiento lento, pero sostenido, es lo que ha
mejorado las condiciones de vida de las personas, ha permitido
afrontar los costos del Estado
benefactor y ha liberado a muchos millones de personas de una
vida de penurias y fatigas incesantes……

Los programas
abiertamente socialdemócratas destinados a promover la
justicia social han tenido un efecto de segundo orden de
importancia si se compara con la repercusión del
crecimiento económico. Y, sin duda, muchos de esos planes
han tenido consecuencias nefastas inesperadas" (Ormerod,
1999).

Más recientemente, un trabajo colectivo que lleva
el significativo título de "Growth is good for the poor"
(Dollar et al, 2002), basado en datos de 125 países,
concluyó que en general, el crecimiento del ingreso del
quintil más pobre de la población, en promedio, es
igual al del resto del país. Es decir, si el ingreso del
país crece rápidamente, el ingreso del quintil
más pobre, también crece rápidamente. Y si
este último crece lentamente, lo mismo sucederá con
el ingreso del resto de la población.

A esta altura, nuestra línea de
argumentación debe resultar obvia. Cuando se analiza el
ritmo de disminución de la pobreza en nuestro país
en los últimos años, o se compara al mismo con el
del resto de América
Latina, suele omitirse un dato fundamental. Chile, a
diferencia de los demás y a diferencia de etapas
precedentes, había completado en los años
inmediatamente anteriores que normalmente se toman como
referencia, un profundo y radical cambio en su modelo
económico, una intensa liberación de sus mercados, una
dramática apertura comercial, una sustantiva
disminución de la intervención discrecional del
estado en la esfera económica, una modificación
previsional revolucionaria, etc. Es decir, un conjunto de
reformas estructurales que permiten a Galetovic afirmar que
"…Se puede afirmar sin más que en 1981 Chile era una
economía
de mercado…..Prometeo ya estaba libre en 1981…."
(Galetovic, 1998). (Nota: Galetovic distingue una primera ola de
reformas liderada por Sergio de Castro entre 1973 y 1981 y una
segunda ola encabezada por Hernán Buchi entre 1984 y
1989.

El énfasis que pone en la primera ola de
reformas, se debe a su intención de subrayar que las
reformas llamadas "de mercado", consisten primordialmente en
constituir al mismo mediante el proceso de su
liberalización y no, como habitualmente se sostiene, en
las privatizaciones, las que en principio, sólo
significan un cambio en la propiedad de
las empresas).

La dinámica de crecimiento generada por estas
reformas, sin duda han tenido una gran importancia en la
reducción de la pobreza registrada posteriormente.
Nótese que mientras los ingresos de los chilenos se
duplicaban entre 1985 y 1999, el resto de América
Latina lo hizo en promedio, en menos de un 30%.

Larrañaga (1994), en un estudio del
período 1987-1992, llega a estimar que el crecimiento
económico del período (7% anual), explicaría
el 80% de la reducción de la pobreza ocurrida durante los
años indicados. Y esto, básicamente a través
de la generación de nuevas fuentes de
empleo (y
todos los estudios, incluidos los de MIDEPLAN, coinciden en
señalar al empleo como el factor de mayor capacidad
explicativa en el tema de la pobreza) y el aumento de las
remuneraciones
reales. Las políticas sociales, en este caso,
tendrían sólo un efecto marginal.

En estudios aparecidos posteriormente, Meller
(1998,1999), usando una metodología diferente y otro
período de referencia, postula que el crecimiento
explicaría "sólo" un 60% de la reducción de
la pobreza ocurrida, mientras que un 40% podría explicarse
por efecto del mayor gasto social del período post
dictadura,
principalmente por el mayor gasto en salud y en educación y en menor
medida, por subsidios monetarios directos. Nótese, que
como el mismo autor señala, al considerar el gasto social,
seguramente se sobrestima su efecto sobre la pobreza, porque se
está suponiendo una relación de 1 a 1 entre gasto
social y mayor bienestar o ingreso.

Para mayor abundamiento, en un trabajo publicado por
Valdés (1999), en el que se estudia detalladamente el
período 1987-1985, se establece en sus conclusiones lo
siguiente: "El estudio confirma que existe una marcada y
significativa correlación entre el alto crecimiento
económico y la tendencia declinante de la pobreza. Entre
1992 y 1994, cuando decayó el crecimiento
económico, hubo también una desaceleración
de la tasa de declinación de la pobreza. …..para el
grupo del
decil más pobre, la disminución del ritmo de
crecimiento de 11% en 1992 a 4% en 1994, y el alza de 4,5% a 6%
en la tasa de desempleo que
trajo aparejada, de hecho aumentaron ligeramente el nivel de
pobreza de este grupo. …..la desigualdad de los ingresos en
Chile es alta para los estándares internacionales. Sin
embargo, el crecimiento alto y sostenido se ha traducido en una
significativa disminución de la pobreza a pesar del
elevado nivel de desigualdad…"

Finalmente, se presentan a continuación dos
gráficos incluidos en el estudio de
Batthyány et al (2004), en los que se muestra la
relación existente entre el crecimiento del producto per
capita y la disminución de la pobreza urbana en 13
países latinoamericanos para el período 1990-1997 y
la relación entre producto per capita y magnitud de la
pobreza urbana en un conjunto de 16 países de
América Latina.

El objetivo de los autores, es analizar el comportamiento
de variables contextuales "comprobadamente" relacionadas con el
fenómeno de interés,
en este caso, el de la pobreza. Con cierto indisimulado
desagrado, los autores concluyen lo siguiente: "La vía
para el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas
para la conducción económica de los países
de la región ha estado centrada en la apuesta al
crecimiento. El mentado "crecimiento de la torta", para a partir
de allí mejorar la situación de pobreza, ha sido un
argumento ideológico dominante en la década. Los
niveles de pobreza medida por ingresos y el PBI per cápita
de los países guardan una estrecha correlación. La
fuerza de
dicha relación es un buen sustento empírico para
sostener que el crecimiento es la principal herramienta para
combatir a la pobreza" (la itálica es nuestra).

Las diferencias que pueden observarse en los niveles de
pobreza entre países con similar PBI per capita, y que la
correlación entre crecimiento y disminución de la
pobreza no sea perfecta, es atribuida por los autores a
diferencias e inequidad en la distribución del ingreso en
los distintos países.

La posición que podemos observar ocupa Chile en
ambos gráficos, resulta significativa para el argumento
que hemos intentado desarrollar.

Nota: Cf. Batthyány et al, 2004.

Autor:

Carlos Cáceres Valdebenito

FLACSO 2006